Publicações
24 de março de 2017

Contencioso Eleitoral

RELATÓRIO DO GRUPO DE TRABALHO

CONTENCIOSO ELEITORAL

Componentes: Roberta Maia Gresta (Relatora), Andrea Ribeiro de Gouvêa, Andreive Ribeiro de Sousa, Caetano Cuervo Lo Pumo, Carlos Eduardo de Oliveira Lula, Daniel Gustavo Falcão P. dos Reis, Gabriela Rollemberg de Alencar, Geórgia Ferreira Martins Nunes, Guilherme Rodrigues C. Barcelos, Ludgero Ferreira Liberato dos Santos, Luiz Felipe da Silva Andrade, Luiz Fernando Casagrande Pereira, Luiz Magno Pinto Bastos Júnior, Maria Cláudia Bucchianieri, Marilda de Paula Silveira, Orlando Moisés Fischer Pessuti, Renato Ribeiro de Almeida, Rodolfo Viana Pereira, Rodrigo Terra Cyrineu, Rodrigo Silveira Rabello de Azevedo, Vladimir Belmino de Almeida, Walber de Moura Agra.

Relatório: Por contencioso eleitoral compreende-se o controle jurídico incidente sobre o processo de formação da vontade eleitoral, que se materializa em um “conjunto de atos dotados de finalidade de dirimir um litígio de natureza eleitoral” (PEREIRA, Rodolfo Viana. Tutela coletiva no direito eleitoral: controle social e fiscalização das eleições. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 20-22).

Atualmente, a regulamentação do contencioso eleitoral se encontra dispersa no Código Eleitoral, na Lei 9.504/97, na LC 64/90 e, ainda, em Resoluções do TSE, dentre as quais se deve citar as de número 23.464/2015 e 23.478/2016. Há profusão de ilícitos submetidos a particularidades, em especial relacionadas à descrição insatisfatória da conduta ilegal, ao prazo de ajuizamento, à composição do polo passivo e às consequências jurídicas. Ademais, os procedimentos foram elaborados em época de menor judicialização das questões eleitorais – portanto, em descompasso com a crescente complexidade jurídica da matéria –, cabendo ainda destacar que a Ação de Impugnação de Mandato Eleitoral, criada na Constituição de 1988, até hoje não teve procedimento fixado.

A dispersão, a prolixidade e a defasagem da regulamentação do contencioso eleitoral convergem para um diagnóstico de ausência de adequada sistematicidade sobre a matéria, que dificulta o manejo e condução das ações eleitorais, compromete a coerência das decisões judiciais e, em último grau, viola garantias constitucionais consectárias do devido processo legal.

Nesse cenário, a ABRADEP sustenta a necessidade de que os debates da reforma política contemplem esforços de sistematização a respeito do contencioso eleitoral. Como contribuição, apresenta as seguintes proposições:

1) É premente a abertura da reflexão sobre o contencioso eleitoral a partir de balizas próprias ao Estado Democrático de Direito. O avanço do discurso de moralização da política tem relegado a segundo plano a importância da condução das ações eleitorais a partir das garantias processuais constitucionalizadas, tais como o contraditório, a ampla defesa, a isonomia e o dever de fundamentação. A ABRADEP declara sua posição institucional quanto ao reconhecimento da relevância do exercício amplo de direitos políticos pelos cidadãos – seja na condição de eleitores, candidatos ou eleitos – para a consolidação da Democracia, o que impõe a observância do devido processo legal como pressuposto para a imposição de quaisquer restrições a tais direitos, dentre as quais aquelas que constituem consequências das ações eleitorais: cassação de registro, diploma e mandato e sanção de inelegibilidade.

2) As sucessivas minirreformas eleitorais não têm dedicado a devida atenção à atualização dos procedimentos eleitorais, a fim de compatibilizá-los com a principiologia democrática do processo e, também, de conferir-lhes maior grau de racionalização. Propõe-se a elaboração de um Código de Processo Judicial Eleitoral (ou Código de Contencioso Eleitoral), capaz de atender a esses objetivos. Quanto a esse Código, propõe-se como premissas estruturantes:

a. A sistematização da tipificação dos ilícitos eleitorais, superando a dispersão e a obscuridade das previsões atuais.

b. A unificação do procedimento para apuração e punição dos ilícitos eleitorais, eliminando a sobreposição atual de ações relativas aos mesmos fatos.

c. A estruturação do procedimento unificado a partir da perspectiva do processo coletivo, uma vez versarem sobre direitos de natureza difusa, superando a reprodução da lógica individualista hoje preponderante. Mais especificamente, propõe-se:

i. A ampliação do rol de legitimados ativos, para incluir as associações civis e os eleitores, adotando-se critérios objetivos (e não subjetivos) para a verificação da representatividade adequada, como a delimitação adequada da causa de pedir fática e jurídica.

ii. A instauração de uma fase de intervenção dos co-legitimados ativos, mediante publicação de edital da propositura da ação, com possibilidade de ampliação da causa de pedir fática e jurídica, ficando a admissibilidade da intervenção sujeita a controle de representatividade adequada conforme parâmetros definidos em (i).

iii. A adoção das regras de formação da coisa julgada coletiva secundum eventum litis e secundum eventum probationis. d. A expressa adoção de regras do CPC que favoreçam o contraditório e a ampla defesa, seja por previsão expressa, seja por remissão destinada a reforçar a aplicação supletiva e subsidiária do CPC às ações eleitorais. Nesse ponto, cabe observar que o advento do Código de Processo Civil de 2015, com vigência desde março de 2016, previu expressamente em seu art. 15, a aplicação supletiva e subsidiária dessa nova lei ao âmbito eleitoral. No entanto, há resistência dos tribunais em tornar a jurisdição eleitoral permeável a essas normas, como indica a Resolução TSE 23.478/2016. Daí a necessidade de esforço legislativo que assegure a eficácia do art. 15 do CPC.

3) Ciente de que a proposta de um Código de Contencioso Eleitoral é ambiciosa e demanda mais tempo, propõe-se paralelamente que sejam desde já efetivadas alterações destinadas a assegurar a observância do art. 15 do CPC em âmbito eleitoral. Com esse intuito, propõe-se incluir dispositivos no Código Eleitoral, em Capítulo próprio, intitulado “Da aplicação supletiva e subsidiária do Código de Processo Civil às ações eleitorais”, com a seguinte redação:

“Art. ___. O Código de Processo Civil aplica-se às ações eleitorais:

I. Supletivamente, quando a lei eleitoral for omissa a respeito da regra aplicável;

II. Subsidiariamente, quando constatada a revogação tácita das normas da legislação eleitoral por sua incompatibilidade com as garantias constitucionais do processo. Parágrafo único: Nas ações destinadas a apurar ilícitos eleitorais, as quais não se sujeitam a regras especiais do período eleitoral, a celeridade não poderá ser invocada para recusar a aplicação supletiva e subsidiária das normas do CPC que concretizem o contraditório e a ampla defesa, especialmente em matéria probatória”.

“Art. ___. Na contagem dos prazos nas ações eleitorais somente serão computados os dias úteis, nos termos do art. 219 do CPC.

– Atenção: proposta implica em superação do disposto pelo TSE na Resolução 23.478/2015.

Parágrafo único: Durante o período eleitoral fixado no calendário eleitoral, consideram-se úteis os dias de plantão judiciário aos sábados, domingos e feriados”.

– Atenção: texto do parágrafo único adota redação mais técnica do que aquela que diz que no período eleitoral se excepcionaria a contagem em dias úteis, pois o que determina ser ou não o dia útil é a existência ou não de expediente forense. Há diferença prática em determinar apenas a adoção de contagem em dias corridos, pois esta abrangeria mesmo dias que, excepcionalmente, os cartórios deixem de funcionar durante o período eleitoral. Em MG, por exemplo, a suspensão do funcionamento entre o primeiro e segundo turno foi fixada em Portaria do TRE.

“Art. __. Admite-se nas ações eleitorais, observados os requisitos próprios do CPC: I. As modalidades de intervenção de terceiros que sejam compatíveis com a proteção do interesse difuso, especialmente a assistência e o amicus curiae requeridos pelos colegitimados e por associações civis regularmente constituídas que demonstrem a pertinência temática de seu objeto;

– Atenção: proposta implica em superação do disposto pelo TSE na Resolução 23.478/2015, em relação ao amicus curiae.

II. A decisão de saneamento e organização do processo, somente sendo cabível o deferimento ou indeferimento de requerimento de prova em conformidade com as questões de fato delimitadas nos termos do art. 357, II do CPC;

III. A ação probatória autônoma, nas hipóteses do art. 381, I e III do CPC, vedado ao Ministério Público Eleitoral substituí-la por procedimento preparatório não submetido ao contraditório judicializado;

– Atenção: parte final da proposta pretende sobrepor-se a prática do MPE IV. O agravo de instrumento, nos casos previstos no art. 1.015, I, II, IV, VII, IX, XI, XII e parágrafo único do CPC;

– Atenção: proposta implica em superação do disposto pelo TSE na Resolução 23.478/2015

V. A ação rescisória nas hipóteses previstas nos arts. 966 e seguintes do CPC, atribuída a competência ao Tribunal Superior Eleitoral para julgar ação que tenha por objeto suas próprias decisões e aos Tribunais Regionais Eleitorais para julgar ação que tenha por objeto suas próprias decisões ou sentenças dos juízos eleitorais.

– Atenção: proposta implica em superação da jurisprudência do TSE sobre a matéria e depende de Lei Complementar, nos termos do art. 121 da CR/88.

§1º. O disposto nesse artigo não obsta a aplicação supletiva de outros institutos do CPC, nos termos do art.[a], I. §2º. O disposto no inciso V deste artigo não exclui a ação rescisória específica, de competência do Tribunal Superior Eleitoral, prevista no art. 22, “j”, deste Código.”

– Atenção: proposta destinada a compatibilizar o trabalho do presente GT com o GT de registro de candidatura.

4) Medidas pontuais também propostas destinam-se a aperfeiçoar a legislação eleitoral, nos seguintes termos: a. Prorrogação do termo final para propositura da representação fundada no art. 30-A da Lei 9.504/97 para 180 dias após as eleições

 obs: alinhamento como GT de financiamento, que propôs a prorrogação do julgamento das contas para 180 dias após as eleições, desvinculando da diplomação dos eleitos em favor da apuração mais profunda.  Após debate, os membros do GT consideraram que a discussão sobre a ampliação da legitimidade passiva exige maior reflexão, ficando reservada para momento posterior.

b. Revisão das regras do art. 96-B da Lei 9.504/97, sobre reunião de processos, nos seguintes pontos:

i. Caput: A previsão de reunião de ações eleitorais que versem “sobre o mesmo fato” é permeada de atecnia, pois um mesmo fato, como uma propaganda irregular em jornal, pode levar tanto a uma representação por propaganda quanto a uma AIJE voltada para apurar uso indevido de meios de comunicação. A reunião de processos deve considerar a coincidência da causa de pedir jurídica, pois é esta que determina o objeto da ação, e as consequências jurídicas. Com isso, propicia-se aos co-legitimados atuarem conjuntamente de modo similar ao que se espera obter, com maior eficiência, conforme proposta feita em 2, c , ii supra.

ii. §2º: A determinação de apensamento de feito novo a processo já julgado, em grau de recurso, é evidentemente contraproducente e violadora de garantias processuais, pois: (i) ou acarreta inovação em fase recursal, caso o tribunal converta em diligência o julgamento do feito em grau de recurso; (ii) ou viola o direito de ação, caso o tribunal negue ao autor do feito novo a possibilidade de instruir a ação. A matéria deve ser tratada de modo similar à Súmula 235 do STJ e ao art. 55, §1º, CPC, que indicam não ser cabível a reunião de ações que se encontrarem em fases distintas.

iii. §3º: A redação deve ser aprimorada para especificar a dinâmica da coisa julgada secundum eventum probationis. Com base nos itens acima, propõe-se a seguinte redação para o art. 96-B da Lei 9.504/97: “Art. 96-B. Poderão ser reunidas para julgamento comum as ações eleitorais propostas por partes diversas que, versando sobre o mesmo fato, tenham mesma causa de pedir jurídica ou possam acarretar inelegibilidade e/ou cassação de registro, diploma ou mandato, sendo competente para apreciá-las o juiz ou relator que tiver recebido a primeira. §1º. (…) §2º. A reunião de ações para julgamento comum somente ocorrerá entre feitos que se encontrem em mesma instância §3º. Proposta ação que verse sobre um mesmo fato que, constituindo causa de pedir de outra, tenha sido reputado não provado em decisão já transitada em julgado, não será ela conhecida pelo juiz, salvo se o autor indicar novas provas com as quais pretende demonstrar o fato.”

c. Revogação do art. 23 da LC 64/90, dada a incompatibilidade de julgamento proferido a partir de convicção formada a partir de fatos, indícios e presunções não submetidos ao contraditório com o devido processo legal e o dever de fundamentação. d.

Considerando-se: 1) As dificuldades de delimitação da atuação da Justiça Comum e da Justiça Eleitoral em matéria partidária;

2) O tendência jurisprudencial a reconhecer a competência da Justiça Eleitoral para dirimir conflitos relacionados aos reflexos, nas eleições, de questões interna corporis partidárias;

3) O fato de que a criação da ação de perda de mandato por infidelidade partidária (Art. 22-A da Lei 9.096/95 e Resolução 22.610/2007) rompeu com paradigma anterior, segundo o qual a atuação judicial da Justiça Eleitoral tinha por termo final os 15 dias seguintes à diplomação, propõe-se consolidar a competência da Justiça Eleitoral para tratar de questões interna corporis dos partidos políticos que envolvam, direta ou indiretamente, o exercício de direitos políticos por quaisquer filiados ou a participação das agremiações no processo eleitoral. Para tanto, sugere-se:

i. Incluir o art. 1º-A no Código Eleitoral, com a seguinte redação: “A jurisdição eleitoral abrange todos os litígios oriundos do exercício dos direitos políticos, ressalvada a competência do Supremo Tribunal Federal e da Justiça Federal, e as controvérsias entre órgãos partidários e entre estes e seus filiados que, surgidas a qualquer tempo, possam ter reflexo sobre o exercício daqueles direitos ou sobre a participação dos partidos políticos no processo eleitoral.”

ii. Regulamentar por lei procedimentos específicos relacionados à cancelamento de registro de partido político (atualmente previsto apenas em Resolução do TSE, n. 23.465/2015), fiscalização de cumprimento de normas financeiras legais ou estatutárias (amparo no art. 35 da Lei 9.096/95), impugnação à prestação de contas (atualmente prevista apenas em Resolução do TSE, n. 24.464/2015).