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24 de março de 2017

Financiamento de Campanha

RELATÓRIO DO GRUPO DE TRABALHO

FINANCIAMENTO DE CAMPANHA

Componentes: Ana Cláudia Santano (Relatora), Caetano Cuervo Lo Pumo, Daniel Gustavo Falcao Pimentel dos Reis, Denise Goulart Schlickmann, Gabriela Rollemberg, Geórgia Nunes, Henrique Correia Vasconcellos, Isabel Mota, Lara Marina Ferreira, Leandro Barbosa Silva, Luciano Guimaraes Mata, Luiz Felipe da Silva Andrade, Marcelo Weick Pogliese, Marilda de Paula Silveira, Mauro Antonio Prezotto, Moisés Pessuti, Paula Regina Bernardelli, Rafael de Medeiros Chaves Mattos, Raymundo Campos Neto, Renato Campos Galuppo, Renato Ribeiro de Almeida, Rodolfo Viana Pereira, Vania Siciliano Aieta, Vladimir Belmino de Almeida.

 

A ABRADEP – Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político tem como um dos seus principais objetivos dialogar com os demais setores da sociedade e com os poderes da República, no sentido de aportar sugestões para a melhora do sistema político como um todo. Desde a sua fundação, ocorrida em 2015, a ABRADEP envida esforços para colaborar com o aperfeiçoamento destas regras, seja por meio de estudos técnicos especializados, seja pela atuação direta na Justiça Eleitoral e no Congresso Nacional.

Não há dúvidas que um dos pilares do Direito Eleitoral e Político seja o financiamento de campanhas eleitorais. Historicamente, trata-se de um campo polêmico onde podem se encontrar o direito de participação política e os investimentos na democracia, com a malversação de recursos para fins alheios à política.

Diante disso, a ABRADEP, por meio de um procedimento interno completamente democrático, instituiu um Grupo de Trabalho específico para estes tópicos, ouvindo seus membros e acolhendo sugestões de medidas que podem melhorar o desempenho do atual sistema de financiamento.

Nos últimos três anos, o modelo de financiamento de campanha sofreu fortes mudanças, vindas tanto por parte do STF, quando do julgamento da ADI 4.650, que proibiu totalmente as doações de qualquer pessoa jurídica para campanhas e para partidos políticos, bem como por parte do Congresso Nacional, com a aprovação da Lei 13.165/2015, responsável pela última reforma política.

Como uma medida de relevo, tem-se que a adoção de limites de gastos foi uma providência muito festejada, mas que terminou causando diversos problemas na prática devido a sua fórmula de cálculo. Os estreitos tetos aplicados para grande parte do país nos cargos para vereador demonstram uma desconexão entre a intenção de se reduzir gastos de campanha e de controle de recursos com a realidade, bem como uma penalização desproporcional destes candidatos, que mal puderam fazer uma campanha adequada.

Porém, se os gastos estavam muito limitados, também é fato de que nem sequer havia recursos econômicos para se aplicar nas últimas campanhas de 2016. Com a proibição de doações de pessoas jurídicas, a reforma política não aportou medidas que compensassem esta falta de receita, nem dedicou atenção ao fomento de formas alternativas de arrecadação por meio de pessoas físicas. O resultado visto na prática foi o aumento expressivo de recursos dos próprios candidatos – evidenciando as desigualdades oriundas do poder econômico dos mais abastados -, bem como a impossibilidade de se realizar uma campanha informativa, colaborando para a eleição dos candidatos já conhecidos pela população.

Os problemas detectados nas eleições de 2016 não se limitam aos gastos ou à ausência de doações, mas também alcança o sistema de prestação de contas. Embora se reconheça o avanço na adoção de um modelo simplificado de prestação de contas, esta providência colaborou para o aumento da quantidade de contas prestadas pelos candidatos, porém não pela sua qualidade. Com a proibição das doações de pessoas jurídicas, a fiscalização deveria ter sido um forte objeto da reforma política, o que não ocorreu, permitindo com que, provavelmente, estes recursos tenham entrado nas arcas dos candidatos e partidos, sem que houvesse uma possibilidade maior de seu rastreamento. O modelo em si possui diversos pontos problemáticos que comprometem a sua eficácia, colocando em xeque os objetivos de todo o sistema de financiamento de campanhas brasileiro.

Partindo deste cenário, a ABRADEP vem propor as seguintes medidas que visam à melhoria do sistema de financiamento de campanhas, as quais podem compor a próxima reforma política que se almeja:

1) Deve-se alterar a fórmula do cálculo do limite de gastos de campanha. A utilização do atual critério gerou grandes desigualdades entre os candidatos, criando problemas não esperados, como o engessamento das campanhas, não respeitando a realidade local, bem como os custos ali praticados, o que acarretou em disparidades que se refletiram dentro do mesmo cargo disputado, porém em regiões distintas. Assim, sugere-se a fixação de um novo limite de gastos para as campanhas eleitorais, a partir de um limite estabelecido pela Justiça Eleitoral para cada cargo, a partir do custo das eleições da região.

2) Um dos grandes problemas percebidos nas eleições de 2016 foi a falta de recursos econômicos para as campanhas, consequência direta da proibição de doações de pessoas jurídicas. No entanto, como já mencionado, mesmo com esta vedação, a reforma política realizada também em 2015 não teve a devida cautela de fomentar, por outras vias, as doações de pessoas físicas, o que gerou este déficit.

2.1. Desta forma, propõe-se, como forma de estímulo a este tipo de doação, o uso mais acentuado da Internet, a partir da regulamentação do financiamento coletivo, alterando-se o teor do art. 23, §4°, III, da Lei 9.504/97, retirando a expressão “no site do candidato, partido ou coligação”, com a necessária preservação da identificação do doador originário.

2.2. Sugere-se que a plataforma a ser utilizada para este fim seja desenvolvida pelo TSE, nos moldes do FiliaWeb, com a completa regulação do uso dos cartões de crédito e débito, para que se evitem os transtornos causados nas eleições de 2016 pelas empresas administradoras.

2.3. Ainda nesta linha, deve-se aprimorar os mecanismos de financiamento de campanhas femininas, uma vez que a sub-representação das mulheres nas casas legislativas permanece, fazendo-se mais evidente do que nunca. Embora a reforma de 2015 tenha tocado no tema, determinando que, nas próxima três eleições, sendo a primeira em 2016, os partidos reservem, em contas bancárias específicas para este fim, o mínimo de 5% e o máximo de 15% do montante do Fundo Partidário destinado ao financiamento das campanhas eleitorais para aplicação nas campanhas de suas candidatas, entende-se que a medida prevista não é suficiente para o alcance de maiores níveis de representação, devendo ser este tópico novamente incluído na próxima reforma.

3) No que tange ao limite de doações privadas de pessoas físicas, ainda persiste a necessidade de se arbitrar um limite nominal para estes valores, substituindo o atualmente utilizado de 10% brutos auferidos pelo doador no ano anterior à eleição, a fim de se evitar possíveis desequilíbrios do poder econômico entre os doadores e candidatos favorecidos.

4) Os empréstimos bancários feitos pelos candidatos para o custeio da própria campanha também é uma preocupação para os próximos pleitos, pois não só permite o endividamento, mas também envolve condições desiguais de concessão, alheios ao controle da Justiça Eleitoral. Assim, julga-se necessária a imposição de um controle posterior com limite de valores objeto de empréstimos, bem como a verificação de sua plena quitação.

5) Já no que tange ao autofinanciamento, a sua incidência aumentou expressivamente nas eleições de 2016, permitindo uma maior vantagem daqueles candidatos que dispunham de valores próprios superiores aos de seus concorrentes. Assim, entendeu-se que esta fonte de financiamento deve ter um limite mais baixo que o de gastos de campanha, atual limite, para que se possa prevenir eventuais desigualdades causadas pelo poder econômico dos candidatos.

6) O modelo de prestação de contas deve ser aprimorado, sendo esta providência já requerida em outras ocasiões.

6.1. Para tanto, sugere-se a desburocratização deste procedimento, a partir do seguinte modelo: Simplificar a prestação de contas para que ela parta dos extratos bancários eletrônicos, identificando as entradas e saídas no decorrer da campanha, de modo visível e transparente, para que todos possam acompanhar o tempo integral a origem do financiamento das campanhas e a destinação dos recursos, diretamente na Internet.

6.2. Julga-se também necessária a imposição de um real regime de sanções para que torne o procedimento mais eficiente na sua função de fiscalização. Sugere-se, para tanto, nos casos de desaprovação das contas, a imposição de multa de 1 a 10 vezes o valor da irregularidade, aplicada a proporcionalidade em face da gravidade, sendo que o seu não pagamento impede a quitação eleitoral, com controle da origem dos recursos para quitação das multas, que sofrerá as mesmas restrições de doações para a campanha. Ainda, para os casos de aprovações com ressalvas não deve haver a imposição de sanções.

6.3. Não menos importante é, também, a prorrogação dos prazos para o julgamento das contas, pois como a lei impõe um tempo exíguo de difícil cumprimento para a análise destas informações, sem que exista nenhuma consequência direta em relação à diplomação e assunção dos mandatos, o prazo em si pressupõe que não se possa nem examinar as contas com a profundidade que se deveria, nem viabilizar a produção de provas como deveria acontecer. Neste sentido, sugere-se estabelecer novo prazo de até 180 após a data da eleição, desatrelando a diplomação dos eleitos do julgamento de suas contas, primando pela qualidade desta análise.

6.4. Esta situação acaba também se conectando com o prazo inicial da Representação com base no art. 30-A, que deve ser alterado para a partir da data do julgamento da prestação de contas, podendo ter como representado o candidato eleito e o não eleito. Com estas sugestões, a ABRADEP espera colaborar com a atividade legiferante dos parlamentares, objetivando o aperfeiçoamento do sistema de financiamento de campanhas dentro de um marco transparente, isonômico e democrático.